DICTAMEN –ALG- Nº 847-2001

Fiscalía de Investigaciones Administrativas

Emitido  el 21-06-2001.-

En atención a lo solicitado a fojas 23, este organismo asesor, en su carácter de máximo órgano de asesoramiento “jurídico” en el ámbito del Poder Ejecutivo de la Provincia, considera pertinente efectuar las siguientes consideraciones puntuales: 1.- Si bien la Constitución Provincial, en su art. 107, denominó al titular de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas “Fiscal de Investigaciones Administrativas”, dejó expresamente librado a la voluntad del legislador, la determinación de ciertas pautas, cuando de manera concreta estableció que “La Ley establecerá la organización, funciones, competencia, procedimiento y situación institucional ...“ (el destacado es nuestro).- En tal entendimiento, la legislatura provincial en el cumplimiento de sus funciones y ejerciendo mandato constitucional específico conferido, sancionó por “unanimidad” (cfe. Diario de Sesiones, del 17/12/98), y en esa disposición, si bien se le adicionó el aditamento “General”, ello no desvirtúa el espíritu de la Constitución, ya que al delegarle la facultad de fijar la organización, permitió que se incorporara legalmente la figura del “Fiscal Adjunto”, situación que además quedó comprendida en la facultad de establecer la situación institucional.- Por otra parte, el aditamento de “General” no aparece empleado en ninguna de las demás funciones de “Fiscales”, sea de la Fiscalía de Estado o en el ámbito del Poder Judicial (Agente Fiscal), ámbitos en los cuales, tampoco existe la figura de “Fiscal Adjunto”, ya sea en normativa expresa o consuetudinaria.- Como consecuencia de lo expuesto, no podemos soslayar que el legislador esta plenamente habilitado para efectuar la interpretación de las disposiciones constitucionales, máxime cuando en este caso puntual, varios de los integrantes de la legislatura provincial que aprobaron por unanimidad la Ley 1830, tuvieron el digno rol de “Convencionales Constituyentes”, motivos por demás suficientes para considerar que en buena medida, la legislatura ha hecho una interpretación auténtica de la disposición constitucional”, la que sólo podría ser desvirtuada en un “caso concreto” y por decisión jurisdiccional de inconstitucionalidad. No siendo competencia de las áreas administrativas expedirse sobre la constitucionalidad o no de los preceptos legislativos sancionados por la Cámara de Diputados.- Además, en este caso, no sólo fue interpretada por la legislatura, la disposición del artículo 107 de la Constitución Provincial, efectuando a través del dictado de la Ley 1830 la integración normativa pertinente y complementación de dicha cláusula, no incurriendo en modo alguno en mutación de la denominación constitucional con agregado de la expresión “General”, especialmente por cuanto el ámbito territorial de dicho funcionario, se halla determinado por toda la Provincia y, para ello, fue dotado de la asistencia institucional y organización adecuadas.- Por último y en este aspecto, no podemos dejar de tener presente que la Corte Suprema ya ha sentado el criterio que “La declaración de inconstitucionalidad de normas legales o reglamentarias constituye una de las más delicadas funciones de los jueces, siendo un acto de suma gravedad institucional y que debe ser considerado como la "última ratio" del orden jurídico. Tal atribución sólo debe utilizarse cuando la repugnancia con la cláusula constitucional es manifiesta y la incompatibilidad inconciliable” (Doctrina Judicial, 1993-1, pág. 987).- 2.- En lo que respecta al contenido del cuarto párrafo, debemos considerar en principio, que la subrogación del Fiscal General por el Fiscal Adjunto, es sí una situación excepcional y no la regla. Por ello, es que en caso de vacancia, el titular del Poder Ejecutivo tiene la obligación legal de convocar al Consejo de la Magistratura, por aplicación del artículo 17 de la Ley nº 1676 reglamentaria del funcionamiento del Consejo de la Magistratura.- Si bien esta norma no tiene establecido un plazo concreto para efectuar la citada comunicación, no puede presuponerse en abstracto y a priori que el titular del Poder Ejecutivo pudiera consentir institucionalmente una situación como la descripta, por lo cual las características de la vacancia necesariamente es su “transitoriedad”, supeditada a la discrecionalidad temporal del Poder Ejecutivo en cuanto a la comunicación al Consejo de la Magistratura (la cual en orden a la razonabilidad deberá guardar cierta coetaneidad entre la vacancia y la comunicación) y luego de la selección de este a la solicitud de acuerdo a la Cámara de Diputados, para que una vez acordado éste se efectúe la designación respectiva, también a cargo del Poder Ejecutivo.- Por otra parte, en cuanto al supuesto abstracto de que si el Fiscal Adjunto no reuniera los mismos requisitos que el Fiscal General, al no haberse seguido el mismo procedimiento que para los jueces y aunque no reuniera los requisitos equivalentes a Ministro del Superior Tribunal de Justicia, se asemejaría al mismo planteo que podría hacerse respecto de los reemplazos del titular del Poder Ejecutivo, cuando lo fuere por el Vicepresidente 1º o 2º de la Cámara de Diputados (conf. art. 75 de la Constitución Provincial), ya que estos no son elegidos por la voluntad popular para asumir la titularidad del Poder Ejecutivo Provincial y por otra parte, tampoco le son exigidos los mismos requisitos para el desempeño del cargo de Gobernador.- Así para ser Gobernador se exige la edad de 30 años y cinco de ellos con residencia inmediata en la Provincia (cfe. art. 72, C.P.), mientras que para ser diputado se exigen solamente 25 años al momento de su incorporación con 3 años de residencia inmediata (cfe. art. 54, C.P.).- En los reemplazos transitorios se produciría en ambos casos la misma situación y para los casos de vacancia definitiva los procedimientos para el reemplazo están reglamentados, art. 75 C.P. en el caso del Gobernador y Ley 1676 en el caso del Fiscal “General” de Investigaciones Administrativas.- Esta solución se impone en razón que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha entendido que “En la interpretación de las leyes es regla dar pleno efecto a la intención del legislador, computando la totalidad de sus preceptos de manera que se compadezcan con el resto del ordenamiento jurídico y con los principios y garantías de la Constitución N acional. La exégesis de la ley requiere la máxima prudencia, cuidando que la inteligencia que se le asigne no pueda llevar a la pérdida de un derecho, o el apego a la letra de la ley no desnaturalice la finalidad que ha inspirado su sanción” (el destacado es nuestro) (Cfe. Doctrina Judicial, 1988-1, pág. 411).- En la interpretación de este órgano asesor, la cuestión en este aspecto, se soluciona con la integración de las disposiciones de la Ley nº 1676.- 3.- En lo que se refiere a lo denominado “violencia de contexto” en el 5º párrafo de la nota de fs. 20/22, la determinación de los requisitos de manera comparada, es una técnica de simplificación legislativa, dado que si los mismos se establecieran sin remisión alguna, la asociación podría ser calificada de circunstancial.- En cuanto al conferimiento de inmunidades y prerrogativas, siguiendo el principio integrador de interpretación que adoptara la Corte Suprema de Justicia, junto a aquél en el que expresó que “Es misión del intérprete indagar el verdadero sentido y alcance de la ley, mediante un examen atento y profundo de sus términos que consulte la realidad del precepto y la voluntad del legislador y que cualquiera que sea la índole de la norma no hay método de interpretación mejor que él que tiene primordialmente en cuenta la finalidad de aquélla” (Doctrina Judicial, 1985-2, 796); podemos afirmar que frente a la única persona ante la cual las inmunidades y prerrogativas ceden, es ante el Fiscal General, especialmente por cuanto no tienen un proceso de selección integrado con la intervención de otros órganos, están subordinados al máximo funcionario institucional establecido por la Constitución para efectuar las investigaciones administrativas en el ámbito de la Provincia, frente a él debe existir – además de la idoneidad necesaria- una absoluta relación de “confianza”.- En razón de lo expuesto, podrá compartirse o no el criterio utilizado por el legislador, pero no puede ser considerado arbitrario ni irracional, ya que quienes accedan a la designación en esos cargos conocerán de antemano su situación “funcional” y sin “estabilidad”, dado que ésta última se halla garantizada constitucionalmente para “el empleado público” (cfe. art. 14 bis Constitución Nacional).- Sin embargo, frente a situaciones concretas de planteos provenientes de terceros, respecto del obrar de los subordinados del Fiscal General y la persistencia de este en conservarlos en el cargo (es decir, no removerlos), entendemos que el orden legal debería ser integrado con las demás disposiciones normativas en vigencia, pudiendo ser procedente la aplicación del mecanismo del “jurado de enjuiciamiento” que es el apto para investigar la conducta de los jueces, cuyas inmunidades en este caso le son equiparadas los demás funcionarios que integren la Fiscalía de Investigaciones Administrativas.- En lo que respecta al reemplazo indefinido del Fiscal General por el Fiscal Adjunto, entendemos que estaría planteada para el supuesto caso de vacancia, para lo cual nos remitimos a lo comentado en el apartado 2.- precedente.- 4.- En lo que se refiere a los comentarios efectuados en los párrafos 6º, 7º, 8º, 9º, 10º y 11º de la nota de fs. 20/23, entendemos que, tal como se transcribió precedentemente en el apartado 1.-, el contenido del segundo párrafo del artículo 107 de la Constitución Provincial, basta por sí solo para desvirtuar todas las alegaciones efectuadas, ya que la Cámara de Diputados se hallaba habilitada para fijar la “competencia”, por ende quien tenía la plena facultad para fijarla, pudo prever la pauta de delegarla o asignarla conforme resultara más conveniente a los fines del instituto jurídico incorporado constitucionalmente, incluso permitir que subordinados del “competente” puedan recibir de éste, aspectos relacionados con “funciones” o “competencias” por vía de delegación o asignación expresa de funciones determinadas (las funciones se cumplen dentro del ejercicio de una competencia).- Un párrafo aparte podríamos realizar con relación al término “propiedad” incorporado en el artículo 7º inc. c) de la Ley, el cual entendemos que por obvias razones, tal derecho se halla garantizado en el artículo 17 de la Constitución Nacional y no podría, a través de la actuación constitucional del Fiscal de Investigaciones Administrativas, verse afectado cuando involucrará a terceros ajenos a la Administración, comprendidos en el marco de otros regímenes legales (federales).- Entendemos que si habilitáramos legalmente la posibilidad de investigar el accionar de las entidades en que el Estado Provincial tenga capital minoritario, sí se configuraría de alguna una flagrante violación al espíritu de la ley y a los principios constitucionales en vigencia, permitiendo de esa manera que se articularan recursos o demandas de inconstitucionalidad.- Sin perjuicio de ello, comenzada que fuere la etapa de aplicación concreta de las disposiciones específica de la Ley, situaciones hipotética como la descripta y otras que se podrán presentar como normales y que por ello se conviertan en situaciones dignas de ser legalmente regladas con modificación expresa de los preceptos legales instituidos en la Ley 1830, se podrá, por la vía pertinente efectuar la propuesta pertinente ante la Legislatura provincial. Obviamente en esas circunstancias, será importante la opinión de quien se desempeñe al frente de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas.- Por último en lo relativo a las facultades del Director de Sumarios, la integración propendida es un aspecto que con un simple paso interpretativo, resulta suficiente, sin necesidad de recurrir al casuismo jurídico para incorporar una modificación legislativa.- 5.- En el análisis efectuado en los párrafos precedentes, por razón de simplicidad y no ser puntualmente del caso relacionar, se han omitido detallar reiterados y numerosos criterios interpretativos vigentes que fueran establecidos por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, tanto en el aspecto que se relaciona con las “leyes” propiamente dicho, de las reglamentaciones y de las cláusulas constitucionales, además de autores que, como Linares Quintana que ha puntualizado con suficiente precisión las pautas de interpretación de los textos constitucionales.- 6.- Finalmente, este órgano asesor comparte el tenor del texto del proyecto de Decreto glosado a fs. 24/25, pudiendo ser elevado a la firma del Sr. Gobernador, con los recaudos y formalidades de práctica.- En este caso, si no fuere refrendado por el Sr. Ministro de Hacienda y Finanzas, en virtud de los desacuerdos manifestados, bastará el refrendo del Ministerio de Gobierno y Justicia, dado que en el aspecto salarial (contable) será oportunamente convertido en Ley, ratificación mediante, por la Cámara de Diputados.-